Oude problemen in nieuwe kaders?

Frank Hendriks

8 jaar geleden

De discussie is interessant, zij raakt mede aan de kern van het nieuwe accreditatiestelsel. In deze bijdrage gaat Frank Hendriks nader in op de naar voren gebrachte elementen.

Van Oeveren: oude problemen in nieuwe kaders.

Van Oeveren nuanceerde in zijn bijdrage de veelgehoorde klacht dat het huidige accreditatiestelsel teveel bureaucratie zou veroorzaken. Hij wijst erop dat indachtig het maatschappelijk belang en het feit dat overheidsmiddelen worden besteed een zesjaarlijkse verantwoordingsplicht over de geleverde kwaliteit per opleiding niet zwaar is. Ook wijst hij erop dat de verbeterfunctie binnen het huidige stelsel helemaal zo slecht nog niet is. Juist het dwingende karakter garandeert dat in veel gevallen daadwerkelijk aan verbetering wordt gedaan zo wordt betoogd door Van Oeveren. In de voorstellen voor het nieuwe stelsel heeft Van Oeveren weinig vertrouwen. Hij wijst erop dat de kans zeer wel aanwezig is dat administratieve lasten stijgen.  Ook zullen instellingen, gelet op de zware sancties aan negatieve accreditatie (geen financiering en geen graadverlening) risicomijdend gedrag blijven vertonen. Dit is funest voor een openheid over zwakke punten van de opleiding.

Reactie NVAO: drie misverstanden

Opmerkelijk is dat de NVAO het blijkbaar nodig vond om op de bijdrage van Van Oeveren uitgebreid te reageren. In een reactie stelt de NVAO dat Van Oeveren de plank misslaat, zijn conclusies zouden zijn ingegeven door drie misverstanden.

Een eerste misverstand ziet de NVAO bij de administratieve lastendruk voor individuele opleidingen. Van Oeveren zou onvoldoende hebben ingezien dat de evaluatie van het onderwijs zich op dit moment teveel richt op procedures en beleid, niet direct gerelateerd aan de inhoud van het onderwijs.  Daarnaast voelen de docenten zich volgens de NVAO nauwelijks eigenaar van het stelsel. Accreditatie overkomt je en is bij uitstek een tijdrovend proces zo stelt men. Het nieuwe stelsel voorziet volgens de NVAO op verschillende manieren in een remedie tegen deze problemen. Gewezen wordt op een beperkter kader voor de opleidingsbeoordeling en het recht van opleidingen om zelf een panel samen te stellen. Opleidingen zouden zo eigen opvattingen over kwaliteit centraal kunnen stellen bij de beoordeling.

Een tweede misverstand ziet de NVAO bij de angst voor de verbeterfunctie. De NVAO wijst erop dat de nieuwe accreditatiewet een herstelperiode kent, zodat een gebrek aan kwaliteit niet hoeft te leiden tot intrekking van accreditatie. Deze zou leiden tot meer vertrouwen en een grotere bereidheid om te spreken over verbetering.

Een derde misverstand tot slot is niet zozeer een misverstand maar de stelling van de NVAO dat Van Oeveren bewust of onbewust geen melding maakte van het feit dat naar aanleiding van uitgevoerde pilots wijzigingen in het voorstel voor een nieuw accreditatiestelsel zijn aangebracht.

Commentaar

De kritiek van Van Oeveren en de reactie van de NVAO raken de kern van het voorstel voor herziening van het accreditatiestelsel. Daarin staan immers juist de vermindering van administratieve lasten en meer ruimte voor verbetering centraal. Hieronder ga ik kort in op beide punten. Ik maak daarbij deels gebruik van argumenten die ik eerder naar voren heb gebracht in een bijdrage in de speciale editie ‘6 jaar accreditatie in het hoger onderwijs: kwelling of kwaliteit?’ van ons magazine Hobéon Aktueel. Hecht er voorts waarde aan te vermelden dat dit persoonlijke opvattingen van de auteur dezes zijn.

Meer aandacht voor de inhoud en minder voor de procedures?

Een veelgehoord argument voor de invoering van een nieuw, gewijzigd, accreditatiestelsel is dat de evaluatie van het onderwijs zich op dit moment teveel richt op procedures en beleid, niet direct gerelateerd aan de inhoud van het onderwijs. Dit blijkt onder andere door het explicieter centraal stellen van het belang van adequate toetsing en het gerealiseerde niveau, de roep om het timmermansoog van de peers in de panels meer naar voren te laten komen en het proces interessanter en herkenbaarder te laten zijn voor de professional. Het komt mij voor dat dit punten zijn waar weinigen bezwaar tegen zullen hebben.

De vraag is echter wel gerechtvaardigd in hoeverre deze gepropageerde nadruk op inhoudelijke beoordeling in de praktijk niet ook reeds binnen het huidige stelsel gerealiseerd wordt. De afgelopen jaren zijn door talloze VBI panels met daarin altijd ‘peers’ op het scherpst van de snede discussies gevoerd over de doelstellingen achter en uitwerkingen van programma’s van opleidingen. Ook is veel gesproken over de wijze waarop opleidingen toetsen, over de vraag of de opleiding in kwestie ook het juiste docenten corps heeft. Al deze gesprekken werden gevoerd niet alleen met managers en kwaliteitszorgmedewerkers, maar juist ook met studenten en docenten, ja vooral met docenten en studenten. Ook zijn er om het niveau van opleidingen te kunnen beoordelen duizenden (eind)werkstukken door honderden ‘peers’ bekeken en beoordeeld.

In hoeverre is het ‘processen en procedures’ argument eigenlijk wel valide? Aardig is om eens te kijken hoe onze zuiderburen er tegen aan kijken. In een visiedocument formuleert de Vlaamse Vereniging voor Studenten (de Vlaamse tegenhanger van ISO en LSVB) staat het zo:

VVS is echter bezorgd over het Nederlandse voornemen om de onderwijsinhoud een prominentere plaats te laten innemen in het accreditatiekader, vooral omdat deze ten koste zou gaan van de procesmatige aspecten. VVS begrijpt dat Nederland momenteel erg in de ban is van het debat tussen kennen en kunnen en na jarenlang in verhouding misschien teveel aandacht te hebben geschonken aan competenties en te weinig aan de inhoud, nu een correctie wil doorvoeren. Maar de Vlaamse situatie vertrekt van een totaal andere uitgangspositie. Voor VVS zijn onderwijsniveau en onderwijsproces even belangrijk en onlosmakelijk met elkaar verbonden. Facetten zoals het afstemmen tussen vormgeving en inhoud, de beoordeling en toetsing, de studeerbaarheid en onderwijsrendement blijven ook vandaag vaak nog enorme pijnpunten in de Vlaamse opleidingen en mogen dus geenszins verdwijnen in het nieuwe kader. Anderzijds is ook de interne kwaliteitszorgcultuur vaak nog weinig ontwikkeld. Opnieuw sterker gaan focussen op inhoud en niveau dreigt de aandacht van deze knelpunten verder af te leiden.

Op deze argumenten valt natuurlijk ook wel het e.e.a. af te dingen, maar de boodschap mag wel duidelijk zijn. Mijns inziens is de vraag in het nieuwe stelsel niet zozeer dat er meer nadruk op een inhoudelijke beoordeling zou moeten liggen. Aandacht dient volgens mij veeleer uit te gaan naar de wijze waarop hierover wordt gerapporteerd en hoe met het oordeel van de timmerman wordt omgegaan. Wat is immers de waarde van een ‘timmermansoog’ indien er telkenmale een meetlat naast wordt gelegd om te controleren of er sprake is van een ‘oogwijking’? Niet verwonderlijk is dan ook dat de wijze waarop de rapporten worden beoordeeld ook in het huidige stelsel al vragen op roept. Niet zelden wordt een gepropageerde terughoudende beoordeling terzijde geschoven met de argumentatie dat de NVAO zich eigenstandig een oordeel moet kunnen vormen over een opleiding. In hoeverre wordt dan niet toch, ondanks stellige ontkenningen van de NVAO, het werk overgedaan? Het meer naar voren laten komen van het timmermansoog van de peers is derhalve onlosmakelijk verbonden met een terughoudende (marginale) beoordeling van de rapporten waarin de oordelen zijn vervat. Iets dat thans alleen bij het beperkte regime opleidingsbeoordeling wordt voorgesteld.  De vraag blijft echter, ook bij het beperkte regime, hoe terughoudend is een terughoudende beoordeling? Een nadere invulling van dit begrip is zeer welkom.

Ruimte voor verbetering

De verbeterfunctie vormde een zeer gewaardeerd onderdeel van het oude visitatiestelsel. In het oude visitatiestelsel waren er namelijk geen zwaarwegende gevolgen verbonden aan de oordelen van de panels. De panels beoordeelden bovendien dezelfde opleidingen bij verschillende instellingen. Deze beide punten vormen mijns inziens een belangrijke katalysator voor het goed naar voren kunnen laten komen van een verbeterfunctie.

In het huidige accreditatiestelsel komt de verbeterfunctie echter onvoldoende tot zijn recht zo luidt de veelgehoorde klacht. Dat doet overigens niet af aan het feit dat de invoering van het accreditatiestelsel heeft geleidt tot een (eenmalige) kwaliteitsimpuls. Van Oeveren lijkt dit in zijn bijdrage ook te erkennen.

Met Van Oeveren ben ik voorts van mening dat de zware consequenties van een negatieve accreditatie als een zwaard van damocles hangen boven een discussie over verbeteringen binnen een opleiding. Dat neemt niet weg dat met talloze opleidingen in de afgelopen periode hierover wel degelijk is gesproken. In de afgelopen periode is door VBI’s ook wel geprobeerd verbeteradviezen van panels op te nemen in de rapporten. Dit leidde echter veelal tot onbedoelde vragen over argumentaties van het panel door de NVAO. Waren de goedbedoelde verbetersuggesties niet gewoon verkapte kritiek op de opleiding? Logisch gevolg is dat hierover in rapportages thans soms terughoudend wordt bericht. Dat is jammer, immers de suggestie lijkt nu te zijn dat er niet over verbeterbeleid wordt gesproken, terwijl dit wel het geval is, maar enkel niet altijd een weg vindt in het rapport (maar bijvoorbeeld wel in een side-letter).

Om een verbeterfunctie goed te laten werken is naar mijn stellige overtuiging een grotere mate van vertrouwen tussen de spelers in het stelsel onontbeerlijk. Daar ontbreekt het nu helaas soms aan. Daarnaast is ook in het nieuwe accreditatiestelsel  geen verplichting (hooguit een suggestie) opgenomen om opleidingen door dezelfde panels te laten beoordelen. Ook zijn er nog steeds zware consequenties verbonden aan een negatieve accreditatie. Een reële herstelperiode (ook het huidige stelsel kent, anders dan de NVAO lijkt te suggereren, immers een herstelperiode), is op dit punt wel een verbetering, maar ook niet meer dan dat. 

Administratieve lasten

De vermindering van bureaucratie en lastendruk rond accreditatie is een belangrijke doelstelling van het nieuwe stelsel. Op verschillende punten wordt in het voorgestelde nieuwe accreditatiestelsel dan ook gerefereerd aan het gegeven dat de voorgestelde maatregelen zouden leiden tot een daling van de administratieve lasten. Zo wordt op het beperkte opleidingsregime gesteld: Daarnaast worden in dit regime facetten van kwaliteit die meestal op het niveau van de instellingen zijn georganiseerd ook op dat niveau beoordeeld. Daardoor wordt meer recht gedaan aan deze onderdelen en bespaart men administratieve lasten.

De suggestie wordt gewekt dat de voorgestelde instellingstoets kwaliteitszorg, in combinatie met een beperkte opleidingsbeoordeling leidt tot een vermindering van administratieve lasten. Dit vormt een belangrijk argument om het stelsel te wijzigen en de instellingstoets in te voeren. De uitgevoerde pilots leken hier echter niet geheel mee in overeenstemming. Dit leidde dan ook tot vragen vanuit de Tweede Kamer. Zie hierover eerdere berichtgeving van mijn hand.

Een vermindering van de administratieve lasten door invoering van de instellingstoets en de beperkte opleidingsbeoordeling is derhalve niet waarschijnlijk. In de toelichting wordt deze conclusie weggeschreven met de opmerking:

Er is naar voren gekomen dat nog te veel werd vastgehouden aan de wijze waarop de huidige accreditatie verloopt en dat er in de praktijk een verdere lastenreductie te realiseren valt.

Ik krijg hierbij een sterk déjà vu gevoel. Exact dezelfde argumenten werden namelijk ook bij de introductie van het accreditatiestelsel gebezigd.

Het kan nog scherper worden gesteld. Bestaat er wel een relatie tussen de instellingstoets en het op basis van de uitkomsten daarvan uitvoeren van een beperkte opleidingsbeoordeling? De inspectie concludeert te dien aanzien:

Op grond van haar bevindingen is de inspectie van mening dat de instellingsaudit in potentie een aanwinst is voor de externe kwaliteitszorg. Deze heeft echter in de pilots niet de verwachte consequentie gehad, namelijk het mogelijk maken van een beperkte beoordeling van de opleiding.

Al met al grote vraagtekens bij de wisselwerking tussen instellingstoets en opleidingsbeoordeling. De NVAO wijst in haar reactie op de bijdrage van Van Oeveren op een pakket aan wijzigingen in de kaders en procedures. Terecht natuurlijk dat er naar aanleiding van de pilots zaken worden aangepast, maar feit blijft wel dat in de praktijk niet is getest of deze aanpassingen nu wel zullen leiden tot een gewenste daling van administratieve lasten.

De vraag is legitiem waarom er niet voor wordt gekozen om nogmaals te werken met een ronde pilots om te testen of de verbeterde versie van de nieuwe aanpak wel leidt tot de gewenste doelstellingen.

Het is daarenboven spijtig te moeten constateren dat legio mogelijkheden om zelfs binnen de huidige kaders te komen tot lastenverminderingen onbenut worden gelaten. Uitgangspunt daarbij is vanzelfsprekend dat deze vermindering zeker niet ten koste hoeft (en mag) gaan van het vermogen om kwaliteit vast te stellen. In mijn bijdrage “Focus op kwaliteit” (nog) niet helemaal scherp! in de speciale editie ‘6 jaar accreditatie in het hoger onderwijs: kwelling of kwaliteit?’ van Hobéon Aktueel werk ik dit nader uit.

Een alternatief?

Komende week spreekt de Tweede Kamer over het voorstel voor het accreditatiestelsel in de tweede ronde. Het voorgestelde nieuwe accreditatiestelsel is een klassiek poldercompromis tussen de voorstanders van instellingsaccreditatie enerzijds (grofweg de instellingen) en opleidingsaccreditatie (werkgevers en studenten). Er is van veel kanten waardering voor het feit dat knelpunten uit het stelsel eindelijk lijken te worden opgepakt, er is echter ook (soms scherpe) kritiek op de onderbouwing en vormgeving van het nieuwe stelsel. Het risico dat het stelsel te complex en onwerkbaar wordt is zeer wel aanwezig.

Het is spijtig te moeten constateren dat sommige wijzigingen in het huidige stelsel die volgens alle betrokkenen broodnodig waren jarenlang op de plank hebben gelegen. Zo bleef het huidige stelsel opgescheept zitten met een aantal fundamentele weeffouten, waardoor het stelsel zich niet ten volle heeft kunnen bewijzen.

Het wegnemen van de weeffouten aangevuld met een beperkt aantal andere wijzigingen zouden mijns inziens op korte termijn kunnen bijdragen aan de beter werkbaar accreditatiestelsel, zonder dat daarvoor op dit moment het gehele stelsel behoeft te worden gewijzigd. Ik denk daarbij ondermeer aan een aangepast accreditatiekader,meer transparantie door minder bestuurlijke afhandeling van dossiers, verlenging accreditatiebesluit naar 8 jaar (Vlaamse termijn) gekoppeld en risicogerichte tussentijdse beoordeling en heldere afspraken tussen actoren in het stelsel. In de eerder genoemde bijdrage werk ik deze punten overigens nader uit.

Aanpassing van het stelsel op bovenstaande punten op korte termijn biedt de kans om samen met de Vlamingen te werken aan een voor beide landen werkbare en nauw afgestemde tweede accreditatieronde welke bijvoorbeeld in 2012 of 2013 kan worden ingevoerd.  In die later in te voeren tweede ronde kan ook een mogelijkheid voor beoordeling op hogere aggregatieniveaus worden meegenomen. Dat biedt ruimte ook een goede bi-nationale discussie over het nieuwe stelsel te voeren en geeft bovendien veel instellingen de (noodzakelijke) tijd om te experimenteren en ervaringen op te doen met beoordelingen op hogere aggregatieniveaus.

Bekijk alle blogberichten