NVAO blijft moeite houden met tijdige besluitvorming

Frank Hendriks

9 jaar geleden

Vandaag zond de minister hierover een brief naar de Tweede Kamer. In deze bijdrage ga ik uitvoerig op de problematiek in. Naast het schetsen van de wettelijke kaders en de praktische invulling daarvan door de NVAO wordt ook de brief van de minister van commentaar voorzien. Opgemerkt zal worden dat tenminste een tweetal knelpunten niet zijn opgenomen.

Wettelijke eisen aan NVAO besluitvorming bij besluitvorming accreditatie

In het huidige accreditatiestelsel moeten instellingen ten minste een jaar voordat de accreditatie verloopt een accreditatie-aanvraag indien bij de NVAO. Bij de aanvraag moeten de instellingen een visitatierapport van een VBI, zoals Hobéon, voegen. Indien een instelling een opleiding heeft met een geldige accreditatie tot 31/12/2009 dan had een VBI rapport dus binnen moeten zijn op 31/12/2008. In de regel heeft de beoordeling door de VBI dan medio 2008 plaatsgevonden, de voorbereidingen (zelfevaluatie) door de opleiding zijn dan in 2007 (en vaak al eerder) gestart. Al met al is een (her)accreditatie van een opleiding een langdurig proces.

Aan het einde van het traject zit de besluitvorming door de NVAO. Artikel 5a.9 van de hoger onderwijswetgeving (de WHW) stelt klip en klaar dat de NVAO binnen 3 maanden na ontvangst van een accreditatie aanvraag een besluit neemt.Voor een besluit op een aanvraag Toets Nieuwe Opleiding mag de NVAO volgens de wet 6 maanden uittrekken.

Bovenstaande termijnen gelden voor de Nederlandse dossiers. Voor de Vlaamse dossiers geldt dat de NVAO een definitief besluit moet nemen binnen 4 maanden na ontvangst van de aanvraag. Deze termijn kan in bijzondere gevallen worden opgerekt tot 6 maanden. Als de NVAO binnen de reguliere 4 (of in bijzondere gevallen 6) maanden geen besluit neemt wordt de geldigheidsduur van de lopende accreditatie  verlengd tot het einde van het collegejaar waarin het accreditatiebesluit uiteindelijk wordt genomen.

In Nederland komt een termijnoverschrijding bij (her)accreditatie pas in gevaar indien de NVAO meer dan 1 jaar na het indienen van een aanvraag nog geen besluit heeft genomen. In dat geval wordt de accreditatie termijn van rechtswege verlengd tot het moment waarop de NVAO een besluit heeft genomen. In het wetsvoorstel versterking besturing wordt overigens voorgesteld deze termijn van rechtswege te verlengen tot het einde van het collegejaar.

Bij een overschrijding van de besluitvormingstermijn bij een Toets Nieuwe Opleiding heeft de aanvragende instelling weinig mogelijkheden. In theorie bestaat enkel de mogelijkheid procedure aan te spannen tegen de NVAO wegens het niet nemen van een besluit. Dat echter nog geen enkele instelling deze stap heeft gezet mag geen verrassing heten. Vanaf 1 oktober 2009 kunnen instellingen wellicht ook gebruik maken van de mogelijkheden die de Wet dwangsom biedt.

De besluitvorming in de praktijk

In het najaar van 2008 deed de NVAO een opmerkelijke mededeling. De afhandeling van reguliere accreditatie trajecten had een dusdanige vertraging opgelopen dat de uiterste deadline (12 maanden na indienen van een aanvraag) niet kon worden gehaald. Met een noodmaatregel kregen een groot aantal opleidingen positieve besluiten, die later in 2009 pas voorzien werden van een onderbouwing. Deze, hopelijk incidentele, maatregel werd mede ingegeven door piek in door universiteiten ingediende dossiers.

Daarnaast (of daarenboven) hebben een groot aantal instellingen ervaringen met trajecten die om uiteenlopende redenen soms zelfs tot meer dan 2 jaar vertraging oplopen.

Bij aanvragen voor een Toets Nieuwe Opleiding zijn ook voldoende gevallen bekend waarin de NVAO niet binnen 6 maanden tot een besluit heeft kunnen komen. Ook hier zijn langdurige vertragingen van sommige dossiers bekend. Bij een Toets Nieuwe Opleiding is het overigens mogelijk dat de NVAO zelf een panel samenstelt dat de opleiding bezoekt. Wellicht dat hierin de verklaring kan liggen dat de 6 maanden termijn voor een aantal dossiers niet gehaald wordt. Opmerkelijk is echter dat ook in de dossiers waarbij een VBI een Toets Nieuwe Opleiding heeft uitgevoerd (en de NVAO dus minder (organisatie) werk aan een dossier heeft) er toch sprake is van soms flinke vertraging.

Waarom er sprake is van vertragingen in de besluitvorming is voor de betrokkenen niet altijd even duidelijk. Dit vaak tot frustratie van de betrokken opleidingen, medewerkers en studenten. Het mag dan ook geen verrrassing heten dat deze termijnoverschrijdingen niet geheel onopgemerkt aan de politiek voorbij zijn gegaan. In het debat over het wetsvoorstel versterking besturing werd er met name vanuit het CDA ongenoegen uitgesproken. Het feit dat de NVAO haar planning en procedures dusnadig niet op orde heeft dat op een tijdig ingediende aanvraag niet binnen een jaar een besluit kan worden genomen werd betiteld als ” te gek voor woorden” en  “onzorgvuldig”. De NVAO zou zich bij overschrijding niet mogen verschuilen achter “de kwaliteitskwestie” zo geeft het CDA aan. “Zij (de NVAO, FH) heeft ook een bepaalde kwaliteit te leveren en die schuilt ook in het naleven van de termijnen en in de dienstverlening.”

Brief OCW over wegwerken achterstanden NVAO

Tijdens het debat over het wetsvoorstel versterking besturing heeft Plasterk moeten toezeggen met de NVAO resultaatafspraken te maken over de wegwerking van de achterstanden. Op 12 oktober stuurde Plasterk naar aanleiding van deze toezegging een brief naar de Tweede Kamer

Plasterk stelt vast dat bestuur en staf van de NVAO zich maximaal inzetten om de grote hoeveelheid aanvragen te verwerken. Volgens Plasterk (en de NVAO) is er sprake van een uitzonderlijke situatie, mede als gevolg van een “stuwmeer” aan accreditatie aanvragen. Dit heeft verschillende oorzaken zo valt te lezen:

  • De wettelijk bepaalde vervaldata die zorgen voor een piek in het aantal aanvragen eenmaal in de zes jaar.
  • Er zijn geen prikkels in het systeem om een accreditatieaanvraag eerder in te dienen dan op het laatst mogelijke moment. Dit heeft tot gevolg dat de NVAO elk kalenderjaar te maken krijgt met een piek van accreditatieaanvragen in de laatste weken van het jaar.
  • De nog steeds groeiende stroom van aanvragen toets nieuwe opleiding.

De NVAO meldt voorts dat in september 2009 het overgrote deel van het stuwmeer 2008 is weggewerkt. Van de in behandeling zijnde aanvragen toets nieuwe opleiding dateren er nog 10 uit 2008; deze verkeren in de fase van afhandeling. Van de lopende accreditatieaanvragen zal het grootste deel eind oktober 2009 zijn afgehandeld. In enkele gevallen zal enige uitloop onvermijdelijk zijn als gevolg van de noodzaak van aanvullende beoordeling zo valt te lezen. De NVAO draagt er volgens de brief zorg voor dat elke accreditatieaanvraag is afgehandeld voordat de accreditatietermijn voor de desbetreffende opleiding is verstreken.

Afspraken die tot resultaat leiden?

Opmerkelijk is dat in de brief in het geheel niet wordt gesproken over resultaatafspraken. Volstaan wordt met de constatering dat de NVAO zich maximaal inspant om de hoeveelheid aanvragen te verwerken. Voorts opvallend, maar eigenlijk ook niet verrassend, is dat expliciet wordt gesteld dat te verwachten is dat de NVAO het komend jaar nog niet in staat zal zijn om alle aanvragen binnen de wettelijke termijn van 3 maanden af te werken. Daarvoor zijn aanvullende maatregelen nodig die de onderliggende problematiek aanpakken, zo stelt Plasterk.

Over die aanvullende maatregelen laat de brief zich echter weer niet heel expliciet uit. Volstaan wordt met erop te wijzen dat in het wetsvoorstel versterking besturing de bepaling is opgenomen dat de geldigheidsduur van een accreditatie wordt verlengd als de NVAO niet op tijd beslist (zie hierboven). Om de behandeling van de accreditatieaanvragen beter over het jaar te spreiden gaat OCW verder overleg voeren met de koepelorganisaties en de NVAO. Zonodig kan de NVAO gebruik maken van de mogelijkheid om de accreditatietermijn te verlengen.

Commentaar

Uit een in de brief opgenomen overzicht blijkt dat de NVAO in 2008 573 accreditatieaanvragen afdeed (2007:523). Voorts werden er 120 aanvragen voor een Toets Nieuwe Opleiding afgehandeld (2007: 107).

Hierboven wordt als een oorzaak van het stuwmeer gewezen op een ’steeds groeiende stroom’ van aanvragen Toets Nieuwe Opleiding. Uit de relatief geringe stijging aanvagen kan worden afgeleid dat dit in de praktijk wel meevalt. Van deze aanvragen wordt daarenboven thans  een substantieel deel grotendeels afgehandeld door VBI’s (i.t.t. periode 2004-2006).  De conclusie zou dus ook kunnen zijn dat er op dit vlak voor de NVAO minder werkzaamheden liggen dan de cijfers doen vermoeden. De VBI panels bij een toets nieuwe opleidingen moeten overigens worden goedgekeurd door de NVAO. Dit weerhoudt de NVAO er niet van om ook opleidingen die door VBI panels zijn beoordeeld niet binnen de 6 maanden af te handelen. Terwijl er voor de NVAO feitelijk sprake is van tijdwinst, men hoeft in dezelfde 6 maanden immers niet een ‘eigen’ panel in te stellen om een beoordeling hoeft uit te voeren.

Een niet genoemde wijziging welke in de toekomst waarschijnlijk wel gaat leiden tot een daling van het aantal aanvragen is het feit dat bekostigde instellingen sinds dit jaar eerst een positief resultaat moeten verkrijgen op een macrodoelmatigheidstoets. De filter voor nieuwe opleidingen bij bekostigde instellingen wordt van de NVAO verplaatst naar OCW. Dit heeft een forse daling van het aantal aanvragen tot gevolg, althans dat is de veronderstelling.

Plasterk verwacht blijkens de brief door overleg te kunnen komen tot een betere spreiding van de accreditatieaanvragen. Dit komt mij vreemd voor. Ook thans vinden de beoordelingen door VBI’s verspreid over het kalenderjaar plaats. Alle VBI’s hebben immers te maken met dezelfde opleidingen. De VBI panels, en niet de NVAO, zijn de feitelijke beoordelaars van het onderwijs op locatie. De NVAO beoordeelt in beginsel enkel het door de VBI’s opgestelde rapport.  Dit betekent dat de VBI’s (en niet de NVAO) in 2007 bij 573 opleidingen beoordelingen met een panel hebben uitgevoerd. Het spreekt voor zich dat deze bezoeken niet allemaal in oktober of november van een kalenderjaar plaatsvinden. Ook oplevering van rapportages vindt in de regel het gehele kalenderjaar plaats. Op dit punt is derhalve weinig winst te halen, de veronderstellingen van Plasterk ten spijt. Sterker nog, de NVAO heeft waarschijnlijk bij een aanzienlijk aantal dossiers meer dan 12 maanden de tijd om een besluit te nemen.

Ik zou nog twee (niet genoemde) oorzaken willen aanstippen die wel leiden tot een vertraging van afhandeling  van de dossiers.

Een eerste is de observatie dat de NVAO in toenemende mate vragen heeft bij door VBI’s uitgevoerde beoordelingen. Er lijkt soms wel sprake van een ’stuwmeer’ aan NVAO vragen. Van (oorspronkelijk door het parlement wenselijk geachte) marginale beoordeling door de NVAO van het door VBI’s panels verrichte werk is in ieder geval geen sprake. De vraag kan worden opgeworpen of de aard en het detailniveau van sommige NVAO vragen aan VBI’s (die leiden tot vertraging in de trajecten) recht blijft doen aan het feit dat de beoordeling in het huidige stelsel wordt uitgevoerd door de VBI. De NVAO heeft, zoals ook bevestigd door de Raad van State, een eigen plicht om de besluitvorming op  dossiers zorgvuldig voor te bereiden. Over hoe deze zorgvuldigheid wordt ingevuld mag mijns inziens echter een discussie worden gevoerd.

Een tweede oorzaak is dat de bij verschillende actoren onduidelijkheid of verschillende opvattingen bestaan over de toepasselijke wet- en regelgeving. Illustratief hiervoor is de recent opgelaaide discussie over driejarige opleidingen waaraan wij eerder aandacht schonken. Feit is dat er tot in 2007/2008 probleemloos driejarige opleidingen door de NVAO zijn geaccrediteerd. Feit is echter ook dat thans ingediende aanvragen voor driejarige opleidingen te maken krijgen met gewijzigde beleidslijnen (op basis van dezelfde wettelijke en beoordelingskaders als tot in 2007/2008). Dat dit leidt tot vertragingen in de besluitvorming behoeft naar ik aanneem weinig toelichting.

Concluderend kan worden gesteld dat de brief van Plasterk over het wegwerken van de achterstanden bij de NVAO geen of slechts in beperkte mate resultaatafspraken bevat. Bovendien wordt aan een aantal interessante knelpunten in het geheel geen aandacht geschonken. Wellicht volgt er echter een herkansing bij de bespreking van deze brief in een komende  vergadering van de Vaste Commissie voor Onderwijs Cultuur en Wetenschap.

Bekijk alle blogberichten