Laveren tussen imagoschade en bureaucratie

Frank Hendriks

7 jaar geleden

In de beleidsreactie stelt de staatssecretaris dat het stelsel van kwaliteitsborging niet goed functioneert. De interne kwaliteitszorg van de onderzochte opleidingen schoot tekort en externe borgingsmechanismen werden pas actief nadat er media-aandacht ontstond, aldus de staatssecretaris. Deze stevige conclusie noopt de staatssecretaris tot het nemen van maatregelen.

De maatregelen hebben zowel betrekking op extern toezicht als op interne kwaliteitsborging. De staatssecretaris is van mening dat hij niet meer met beperkte maatregelen kan volstaan, zonder dat hij daarmee gezegd wil hebben dat de meerderheid van hogescholen het slecht zou doen. De goeden moeten meelijden om het imago van het stelsel te herstellen. Daarbij tekent hij aan dat alle betrokkenen (bestuurders, inspectie, NVAO, politiek) scherper hadden moeten acteren in het verleden. In deze bijdrage lopen we de maatregelen langs met hier en daar enige vragen en opmerkingen.

Een kleine kanttekening vooraf

De inspectie heeft in haar rapporten ernstige tekortkomingen in de naleving van de hoger onderwijswetgeving geconstateerd. Daarnaast bleek uit onderzoek dat vraagtekens konden worden gezet bij het eindniveau van een viertal opleidingen van Hogeschool Inholland. Op deze rapporten zijn wij in eerdere bijdragen ingegaan. De onderzoeken waar de beleidsreactie betrekking op heeft, hebben een vrij beperkt bereik. De afgekondigde maatregelen hebben dit allerminst. De impact van de onderzoeken overstijgt het belang van de onderzochte opleidingen. Door de ernstige tekortkomingen bij enige opleidingen en mogelijk ook door de wijze waarop de inspectierapporten zijn opgezet en gepresenteerd is het hele hbo imagoschade toegebracht. Het is spijtig om te moeten constateren dat ook instellingen die de zaken wel goed op een rij hebben en waarvan ook buiten kijf staat dat men kwalitatief hoogwaardig onderwijs aanbiedt nu worden meegetrokken in maatregelen voor de gehele sector. Is dit wat wordt verstaan onder proportioneel toezicht?

De staatssecretaris presenteert nu een set van maatregelen die als majeure interventie in de publiciteit is gebracht. Bij nadere beschouwing sluit de interventie nauw aan op al ingezette maatregelen sinds 2010. Ook de beschikbare 8 miljoen extra middelen wijst erop dat het vooral gaat over een intensivering van al ingezet beleid. Hieronder lopen we de maatregelen langs twee hoofdlijnen (extern toezicht en interne kwaliteitsborging) langs.

Extern Toezicht: verhouding NVAO/Inspectie

Allereerst wordt de verhouding tussen de NVAO en de Inspectie van het Onderwijs herzien. Tussen de accreditatierondes van de NVAO gaat de Inspectie van het Onderwijs de opleidingen systematisch controleren op kwaliteit(szorg). Is het hoger onderwijs daarbij gebaat? In onze optiek niet. Wij zien twee toezichthouders (de inspectie en de NVAO) die gaan over hetzelfde onderwerp als een potentiële bron van competentiegeschillen die over de rug van de instellingen worden uitgevochten. Wij pleiten voor de bewaking van de scheiding tussen toezicht op kwaliteit en toezicht op rechtmatigheid. Ware het niet beter bijvoorbeeld de ‘brandweerfunctie’ van de inspectie beter uit de verf te laten komen?

Op zichzelf is de periode tussen twee accreditaties erg lang. Dat er tussentijds aanleiding kan zijn om de kwaliteit van een opleiding is denkbaar. Echter niet door een partij die, anders dan de NVAO, geen inhoudelijk, maar een formeel primair onderwijs juridisch kader hanteert! Toezicht op kwaliteit (en niveau) dient in onze overtuiging op de eerste plaats te liggen bij inhoudsdeskundigen. Deze deskundigen dienen adequaat gefaciliteerd te worden zodanig dat zij zich kunnen richten op de kerntaak: het beoordelen van de inhoudelijke kwaliteit en het niveau van de opleidingen, in het licht van de eisen die het actuele kennisdomein en de beroepsomgeving van de afgestudeerden aan hen stelt.

We geven hierbij een actueel voorbeeld ter illustratie. Het is, ons inziens, uit principiële en praktische overwegingen, niet wenselijk dat een beoordelingskader zoals gebruikt door de inspectie bij beoordelingen van de alternatieve afstudeertrajecten het model wordt voor toekomstig toezicht. De inspectie legt de nadruk op de naleving van wet- en regelgeving ten aanzien van toetsing, examencommissie, OER. De NVAO echter, zie de recent aangescherpte beoordelingskaders voor opleidingen, heeft juist een andere, op beoordeling van kwaliteit gerichte insteek.

In sectoren waar de Inspectie van het Onderwijs qua toezicht het “alleenrecht” heeft, wordt deze discussie ook gevoerd. Nogal wat schoolbesturen in het voortgezet onderwijs en ook de VO-raad zelf geven aan dat de insteek van de inspectie niet altijd tegemoet komt aan de complexiteit van het kwaliteitsbegrip. Het toezicht van de inspectie op de kwaliteit van het onderwijs in het VO heeft een hoog “rendements”gehalte, waarbij rendement geoperationaliseerd is in “snelheid van doorstroom”. De VO-raad heeft er recent op gewezen dat de toegevoegde waarde van onderwijs een grotere rol zou moeten spelen bij de beoordeling van de kwaliteit. Niet voor niets voeren schoolbesturen in het VO steeds vaker flankerend beleid ten aanzien van de beoordeling van hun kwaliteit. Collegiale visitaties, ketenreviews en audits worden ingezet om een genuanceerder, ontwikkelingsgericht kwaliteitsbeeld te krijgen dan die van de opbrengstenkaart. Ook in het MBO zijn er bewegingen om de inspectie een rol te laten spelen in de context van proportioneel toezicht.

Extern toezicht: aanpassingen in accreditatiestelsel

De staatssecretaris stelt een aantal verscherpingen in het nieuwe accreditatiestelsel voor.

  • Het hbo krijgt in de toekomst visitatiecommissies die landelijk werken. Hierdoor moeten opleidingen onderling vergelijkbaar worden.
  • De commissies van deskundigen gaan een betere selectie maken bij de beoordeling van eindwerkstukken en in de klas controleren hoe er wordt gedoceerd.
  • Opleidingen moeten bij de accreditatie een voldoende halen voor zowel het gerealiseerde eindniveau als voor de wijze van examinering.
  • Nieuwe opleidingen worden sneller opnieuw getoetst door de NVAO dan de zes jaar-termijn die geldt voor bestaande opleidingen.

Bij de eerstgenoemde maatregel is het goed even terug te gaan naar het vorige stelsel. Voor de invoering van het accreditatiestelsel in 2003-2004 kende het hoger onderwijs visitatiestelsel; een systeem met landelijke visitatiecommissies (per opleiding). Dat systeem is, met reden, afgeschaft vanwege onder meer de volgende twee nadelen. Ten eerste het grote tijdsverloop tussen de audit en de definitieve beoordeling. De rapporten en de oordelen, konden pas worden vastgesteld nadat alle opleidingen waren beoordeeld. Gevolg: een lange levertijd van rapporten. Ten tweede: planningsproblemen.  Het was moeilijk om bij grotere opleidingen een goede planning te maken met deskundigen. Bovendien is het moeilijk voor deskundigen (uit bedrijfsleven, wetenschap of onderwijs) zich voor zo’n omvangrijke taak vrij te maken.

Overigens, het probleem in het oude accreditatiestelsel was dat kwaliteitsonderzoeken van de NVAO benut werden voor “rankings” , o.a. om studenten te werven. Ook werden managers, positief of negatief, afgerekend op bijvoorbeeld de hoeveelheid ‘goedjes’ die men bij een accreditatie ‘wist te behalen’. Het spreekt haast voor zich dat het niet goed is dat kwaliteitsonderzoeken met verbeterfunctie op die manier worden ingezet. De overige van de bovengenoemde maatregelen liggen goeddeels besloten in het per 1 januari 2011 (vijf maanden geleden dus) gestarte nieuwe accreditatiestelsel. De staatssecretaris accentueert als het ware nog eens de elementen die in het nieuwe stelsel al waren geaccordeerd: de selectie van werkstukken, ‘at random lessenbezoek’ en het nog steviger aan de tand voelen van de examencommissies. De commissies van deskundigen worden sinds 1 januari jl. al goedgekeurd door de NVAO op basis van strenge criteria. Accreditatie wordt niet meer verleend als het eindniveau en de wijze van examinering onvoldoende is. Er is een herstelperiode ingevoerd waardoor het gemakkelijker wordt om hard te oordelen over een opleiding of instelling. Een verleende accreditatie kan tussentijds worden ingetrokken.

De staatssecretaris gaat niet in op de huidige tweedeling instellingsbeoordeling en opleidingsbeoordeling in het nieuwe stelsel. Nogal wat betrokkenen zijn van mening dat met name de opleidingsbeoordelingen het dichtste bij de “kwaliteit op de werkvloer” komen. Bij de besluitvorming over het nieuwe stelsel was echter ook de accreditatielast een belangrijk argument in de discussie. Het ziet er naar uit dat met de stapeling van nieuwe maatregelen op de reeds ingezette maatregelen de bureaucratische last weer navenant gaat toenemen.

Extern toezicht: inperking autonomie instellingen

De minister van OCW krijgt de bevoegdheid om de Raad van Toezicht van een instelling in het hoger onderwijs een aanwijzing te geven. Dit is conform de voorzet die vanuit het CDA al was gegeven. Wederom een nieuw hoofdstuk aan het debat over ‘educational governance’.

Interne kwaliteitsborging: professionalisering van docenten

In de beleidsreactie worden twee verstrekkende maatregelen op dit vlak afgekondigd: alle docenten in het HBO moeten een mastergraad behalen of promoveren en een invoering van basis- en seniorkwalificaties voor docenten in het HBO.

Deze maatregelen sluiten aan op de ambitie van de HBO-raad om in 2014 70% masters te hebben in de sector. Deze afspraak wordt nu gepreciseerd: 100% in 2018-2020. Vanzelfsprekend zal dit nog heel wat voeten in de aarde hebben wat financiën, personeelsbeleid, schaarste arbeidsmarkt betreft.

In de sector is bij de discussie over landelijke examens en verscherping van toezicht door verschillende betrokkenen op het volgende gewezen. De kwaliteit van het onderwijs ligt bij de professionals op de werkvloer. Het is de vraag of professionals door controle en toezicht zich laten leiden. De problemen manifesteren zich op opleidingsniveau en de oplossingen zouden daarom daar geformuleerd moeten worden. Het is dus van groot belang om de verantwoordelijkheid bij de docent en de opleiding te leggen.

Nog iets anders, bij het verscherpte toezicht lijkt het accent geheel te liggen op het hoger van hoger beroepsonderwijs. Over de beroepscomponent is weinig gesproken in de afgelopen periode. In het bijzonder wijzen wij nog op een tweetal punten. Ten eerste is het bedrijfsleven, dat in algemene zin vrij positief is over de aflevering van startende beroepsbeoefenaren (bachelors), nauwelijks gehoord. Ten tweede, het lijkt erop dat eindniveau zo’n beetje hetzelfde is als kwaliteit van het afstudeerwerk. Er wordt met een zekere academische bril naar e.e.a. gekeken. We vinden dat het gewicht van een afstudeerwerk in het geheel duidelijk gemaakt moet worden.

Interne kwaliteitsborging: verscherping van wet- en regelgeving

De staatssecretaris doet voorstellen om in examencommissies verplicht een extern lid op te nemen. Voorts moeten managers met een financiële verantwoordelijkheid worden geweerd. Deze maatregel sluit aan op de per 1 september 2010 afgekondigde Wet versterking besturing waarin de positie van de examencommissie, de medezeggenschap en rechtsbescherming van studenten zijn verbeterd. Blijft natuurlijk staan, dat in de inspectierapporten een belangwekkende “wake-up call” ligt besloten voor de hbo-sector. De uitkomsten van de inspectierapporten geven er blijk van dat de onderzochte instellingen op (te) veel punten interne regels en procedure nog niet conform de hoger onderwijswetgeving hebben ingericht. Ombuiging van praktijken binnen instellingen op dit vlak vergt een andere cultuur en communicatie binnen instellingen, het is terecht dat hier nu aandacht voor wordt gevraagd.

Interne kwaliteitborging: landelijke standaarden?

Bij de publicatie van de beleidsreactie kreeg met name ook het voorstel om kernvakken in het hbo landelijk te toetsen veel aandacht. Deze maatregel sluit deels aan bij al bestaande ontwikkelingen in de HBO-sector. Bij Pabo’s en lerarenopleidingen wordt al gewerkt met landelijke kennisbasis en landelijke kennistoetsen. Bij andere opleidingen , bijv. voor Wet BIG-geregistreerde beroepen, is sprake van een landelijk geldende norm. Bij specifieke opleidingen op het gebied van bijv. accountancy zijn landelijke eindtermen en examens de gewoonte. De staatssecretaris geeft aan dat e.e.a. een kwestie van lange adem is waarbij eerst de meest populaire opleidingen met de grootste risico’s aan de beurt komen. Overigens, het gaat niet over centrale examens zoals in het voortgezet onderwijs, maar over landelijke criteria op basis waarvan de opleidingen zelf hun examens vaststellen en ter controle aanbieden aan centrale commissies. Voorts gaat het in het hbo niet gaat om maar 15 of 16 examenvakken. Er bestaan honderden studies van media & entertainmentmanagement tot fysiotherapie. Enige bureaucratie lijkt ons inziens hierbij niet uitgesloten, een punt overigens dat door meer actoren wordt gesignaleerd.

Tot slot

De staatssecretaris probeert te laveren tussen de reputatieschade die is ontstaan en de bureaucratie die toezicht op toezicht op toezicht gaat opleveren. We weten nog niet, bij gebrek aan uitwerking van maatregelen, of hij de juiste koers heeft gekozen. Een aantal zaken weten we wel.

Bij de verscherping van het toezicht is geen analyse gemaakt van de verschillende rollen van inspectie en NVAO. Bij de analyse van de tekortkomingen is het beroeps van het hoger beroepsonderwijs buiten beeld gebleven. Bij de set van maatregelen wordt nergens ingegaan op de gevolgen voor het gehele stelsel van hoger onderwijs, te weten: hbo en universiteiten, hbo bachelors en masters en universitaire bachelors en masters. Het universitaire onderwijs wordt vooralsnog afgedaan in een belangwekkende noot. De optelsom van maatregelen levert een aanzienlijke verzwaring van de bureaucratische last op zonder dat de staatssecretaris aangeeft op welke wijze e.e.a.  in de interne kwaliteitszorg van de instellingen verstouwd moet worden.

Bekijk alle blogberichten